在罗定时，因为太平营的兵员较少，所以周士相定下十人一伍，五伍一队，以小旗任伍长，以总旗任队正的整编办法。而百户这一层并没有任命，只负责公库的赵四海和率领矿工的铁毅因为所领人数较多的原因被任命为试百户，其他都是总旗以下。
一个总旗只领一队兵，一队兵只50人，现在前营加上俘虏已经达到近2000人，除去铁毅所领工兵营的300人，余下人员按50人一队便意味着要有30几个总旗，150多个小旗官。这些总旗彼此独立，除了周士相外谁也不听令于谁，而周士相一人要对这么多总旗下令指派，也是困难至极。战事瞬息万变，周士相无法做到面面俱全，这就必须要进行军制调整，否则难以应对日后规模越来越大的战事。
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